當前頁面: 首頁? > 衡南縣林業局 > 政務公開 > 政策文件及解讀 > 文件解讀

深度解讀《國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》

《國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》(以下簡稱《國辦意見》)的發布實施,是我國首次從國家層面作出的關于林業有害生物防治工作的重大決策部署,是全面指導當前和今后一個時期林業有害生物防治工作的綱領性文件。這標志著我國林業有害生物防治工作步入了新起點、新階段,實現了新突破、新跨越。

  《國辦意見》的印發,充分體現了黨中央、國務院對林業特別是林業有害生物防治工作的高度重視,凸顯了林業有害生物防治工作在促進生態文明建設中的重要地位和作用?!秶k意見》的出臺,對有效解決長期制約林業有害生物防治工作科學發展的政策保障、體制機制等方面的問題,扭轉林業有害生物災害多發頻發態勢,最大限度減輕災害損失,大幅提高防治工作整體水平,具有至關重要的作用?!秶k意見》的實施,有利于促進各級政府和相關部門更加重視、關心、支持防治工作,增強做好防治工作的責任感、使命感,因而對全面推進林業可持續發展和生態文明建設具有重大意義。

  為實施好《國辦意見》,國家林業局不久前印發了《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見〉的通知》,要求各級林業主管部門充分認識貫徹落實《國辦意見》的重大意義,扎實做好《國辦意見》的學習宣傳,認真抓好《國辦意見》各項任務要求的全面落實,切實加強貫徹落實《國辦意見》的組織領導。

  當前,為了深入貫徹落實《國辦意見》,深刻領會《國辦意見》的主要精神,并解答社會公眾關心的問題,即為什么林業有害生物防治工作得到國務院的高度重視?《國辦意見》出臺的深刻背景是什么?《國辦意見》蘊涵了哪些重要政策信息?各有關方面貫徹落實《國辦意見》需要從哪些方面著力?為此,國家林業局造林綠化管理司和中國綠色時報社特別組織推出“熱點直擊·解讀國辦關于林業有害生物防治工作意見”特別專題,共同推進林業有害生物防治事業躍上新臺階,為美麗中國建設持續發力。

  1 林業有害生物防治事業的里程碑

  《國辦意見》是繼2002年《國務院辦公廳關于進一步加強松材線蟲病預防和除治工作的通知》和2006年《國務院辦公廳關于進一步加強美國白蛾防治工作的通知》之后,針對近年來林業有害生物發生危害的嚴峻形勢和提升防治工作能力水平的迫切需要,印發的全面加強整體防治工作的又一重要文件,充分體現了黨中央、國務院對林業特別是有害生物防治工作的高度重視,對推進我國林業有害生物防治事業發展具有里程碑的意義。

  中央高層高度重視的結果

  《國辦意見》的發布實施是落實中央領導同志批示的重要舉措。

  黨中央、國務院對發展林業、維護國土生態安全、建設生態文明高度重視。林業作為生態文明建設的重要力量,其質與量的發展備受黨和國家領導人關注。

  習近平總書記強調,保護生態環境就是保護生產力,改善生態環境就是發展生產力。他在今年參加義務植樹時指出,“林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題”,要“擴大森林面積,提高森林質量,增強生態功能,保護好每一寸綠色”。這既是對林業在實現中華民族偉大復興中國夢中作用的肯定,也是對林業有害生物防治提出的新的更高要求。

  “植樹造林,綠化祖國,改善生態”是我國長期以來的一項基本國策。然而,當全國森林面積達31.2億畝、森林覆蓋率達21.63%、森林蓄積量達151.37億立方米時,當林業有害生物發生面積所造成的損失超過森林火災數十倍、年均造成損失超過1100億元時,保護好現有森林資源便顯得尤為迫切,其難度不亞于繼續啃造林綠化的“硬骨頭”,其增匯減排的意義更影響著我國在國際上的聲譽和地位。

  對于森林資源的保護工作,李克強總理、張高麗副總理都作出過重要批示。李克強總理在國家林業局報送的《關于第八次全國森林資源清查結果的報告》上批示,要“加強清查保護管理,不斷提升森林資源總量和質量,為建設生態文明和美麗中國作出新的貢獻”。

  汪洋副總理對森林資源保護工作的關切更為細致、具體。2014年3月4日,汪副總理在中國科協的《2013年生物災害狀況和2014年預防與控制生物災害的報告》上作出重要批示,要求高度重視生物災害的預防和控制工作。他還多次直接問及林業有害生物防治工作的具體情況,僅今年3月他就過問過兩次。

  今年3月5日,他在參加全國“兩會”安徽代表團全體會議上,曾關切地詢問:“松材線蟲病擋住了嗎?黃山靠黃山松吃飯,要保護好,否則黃山形象受損?!?/p>

  3月21日,他在出席全國春季農業生產暨草原森林防火工作會議時,對飛機防治林業有害生物高度重視,詳細了解了飛防技術參數、作業效率、作業費用和飛防成效等。

  不難看出,《國辦意見》的順利出臺,是有效落實中央領導同志批示和指示精神的具體行動。

  多個部門協同推進的結果

  國家林業局黨組高度重視林業有害生物防治工作的開展。在《國辦意見》正式出臺前,國家林業局經歷了詳細、周密的調研、論證過程,兩次征求24個部委的意見,30多次修改完善文本……《國辦意見》出臺歷時16個月。期間得到國辦秘書局的悉心指導和國家多個部委的協力支持。

  國家林業局局長趙樹叢、副局長張永利等局領導更是多次強調林業有害生物防治的重要性,部署、協調推進《國辦意見》的出臺。

  趙樹叢局長早在安徽任省委常委、副省長時,就兼任安徽省松材線蟲病防治指揮部指揮長,對林業有害生物有著深入的了解。調任國家林業局局長后,對此更是傾注了極大心血。

  2012年6月6日,他到國家林業局森林病蟲害防治總站調研時指出,林業有害生物災害監測防控是林業生態建設的重要基礎性工作,是林業可持續發展的重要內容,是實現林業“雙增”目標的重要保障,要像重視植樹造林那樣重視林業有害生物防控工作。

  2013年1月28日和31日,他連續兩次作出重要批示。28日批示要求“關于森林病蟲害防治工作,要有一個調研報告,有一個防治規劃,有一個國務院辦公廳的文件。為明年和‘十三五’的森林保護的新項目、新政策做儲備和依據”。31日批示要求“對森林病蟲害防治要和森林防火、森林撫育同步抓。要學習借鑒農業的一些經驗,把監測、預報、預警、防治責任制、財政政策等進一步完善”。

  張永利副局長主抓林業有害生物防治工作,傾注了很多時間和精力,開展了大量的調研、組織工作,提出了諸多重要要求。

  2012年4月18日,他在“綠盾2012”全國林業植物檢疫執法檢查行動啟動會議上要求,要堅決防止林業有害生物人為傳播,切實承擔起保護森林資源、維護生態安全的重任,為發展現代林業、促進綠色增長作出更大貢獻。

  2013年2月28號,他在林業有害生物防治工作座談會上強調,林業有害生物防治工作是牽一發而動全身的大事,也是當前林業各項工作中相對薄弱的環節,要擺上突出位置,像抓森林防火一樣抓好林業有害生物防治,確保防治成效。

  國家林業局領導的高度認識,推進了調研起草工作的開展、各方共識的凝聚,為《國辦意見》出臺指明了方向,提供了依據。不難看出,《國辦意見》的順利出臺,是林業等多個部門從大局出發,協力推進的結果。

  災情緊迫呼喚出臺高層政策

  近些年來,我國林業有害生物發生危機四伏,造成的損失觸目驚心,并呈現出加重加劇的趨勢,嚴重威脅著我國的森林資源安全、國土生態安全、經濟貿易安全和食用林產品安全,成為影響林業可持續發展、生態文明建設的心腹之患,到了“驚險一跳”的地步,必須配制重度“藥方”來破解難題。

  國家林業局組織的調研發現,受經濟全球化和貿易自由化、人流物流日趨擴大及氣候變化等因素的影響,外來林業有害生物入侵我國種類頻次增多、傳播危害加劇,本土林業有害生物適生范圍不斷擴大,發生期提前、世代數增加、發生周期縮短。特別是經濟林有害生物侵害日趨嚴重,呈現出“發生種類多、范圍廣,發生面積和造成損失居高不下,防治難度加大”的趨勢。

  目前,我國林業有害生物有8000余種,可造成危害的有300多種。如在森林生態系統中,松材線蟲病、小蠹蟲、天牛等對針葉林,美國白蛾、楊樹蛀干害蟲等對闊葉林能夠造成嚴重危害;在濕地系統中,水葫蘆、薇甘菊、大米草等可形成大面積的單一植物群落,破壞濕地的生物多樣性;在荒漠系統中,沙棘木蠹蛾、灰斑古毒蛾等可導致灌木林大面積死亡。加上林業鼠(兔)害對新造林和中幼林的威脅,可謂危害種類繁多、涉及范圍廣泛。

  特別是自2007年以來,我國林業有害生物的發生和造成的危害讓人觸目驚心。每年發生面積在1.75億畝以上,是森林火災面積的數十倍;年均造成損失超過1100億元。

  同時,林業有害生物省際傳播擴散迅速。盡管松材線蟲病的發生面積、病死樹數量連續10年實現了“雙下降”,但該病仍然難以根除,并向西向北擴散,僅在2011年至2013年間,在廣西、四川、貴州、陜西增加的疫點數幾乎占到全國新發疫點數量的50%。在陜西省商洛市山陽縣海拔1700-1800米間,年均氣溫僅7.9℃的地方發現的新疫情,突破了學術界和管理部門原有對松材線蟲病適生區的判別范圍,凸顯了疫情發生的復雜性和防控的艱巨性。

  外來林業有害生物入侵加速,危害加重。據統計,入侵我國并能造成嚴重危害的外來林業有害生物有38種,其中,2000年以來發現的主要入侵種類就達13種,幾乎每年1種;年均發生面積約4200多萬畝,年均損失700多億元,約占林業有害生物全部損失的64%。特別是隨著普查工作的深入細化,監管防控責任的層層落實,2013年,在黑龍江、海南相繼發現松樹蜂、椰子織蛾兩種重大入侵有害生物。這些新入侵的有害生物受氣候、自身適應性等因素影響,其危害性不斷變化,有的甚至可能會發展成為比松材線蟲病和美國白蛾危害更加嚴重的種類。近年來我國出入境檢驗檢疫機構每年進境檢疫截獲有害生物4000多種、50多萬次,并將隨著我國改革開放的深入發展,全球一體化進程的日益加快,櫟樹猝死病、白蠟樹枯梢病等重大外來有害生物入侵風險將日趨增大。

  與民生息息相關的經濟林遭受災情也在所難免。蘋果、油茶、竹類等經濟林生物災害不斷加劇,在局部地區正由次要有害生物逐步轉為主要有害生物。2013年,黃脊竹蝗在南方多省局部地區暴發成災,發生面積同比增加40%,僅在湖南造成的竹材、竹筍的直接經濟損失4500多萬元。隨著我國經濟林產業和林下經濟的快速發展,有害生物發生面積、造成損失將呈進一步增大之勢。

  林業有害生物的危害遠不止威脅森林、濕地、荒漠三大生態系統安全,還直接影響著我國的經濟貿易安全和食用林產品安全。

  在經濟貿易安全方面,利用有害生物的傳播危害特性設置貿易壁壘,已成為各國普遍采取的手段之一。以美國為首的北美植保組織實施的《來自亞洲舞毒蛾疫區的船舶及船上貨物運行管理指南》,極大地影響了我國部分港口業務的開展和產品的出口。據國家質檢部門估測,我國每年至少1/5的輸美貨船、500億美元的貨物受到影響。2010年韓國方面因香蕉穿孔線蟲的問題,實行了禁止進口我國南方三?。▍^)的苗木和花卉的措施,給當地出口苗木、花卉產品的生產經營者帶來重大經濟損失。這些以有害生物設置的技術性貿易壁壘,對我國對外貿易和經濟發展造成了嚴重沖擊。

  在食用林產品安全方面,山野菜、竹筍、食用菌、木本食用油、林果、林下養殖動物等食用林產品越來越受到人們的青睞,在餐桌上的份額越來越重。但是由于我國林業有害生物防治方式、手段、技術等方面還比較落后,使用化學農藥的現象還很普遍,造成農藥殘留、水源污染、土壤污染等有關食用林產品安全的問題,難以適應公眾對生態環境質量和食用林產品安全的迫切要求。

  由此看出,《國辦意見》的出臺,既是形勢所迫、形勢所需,也是全面破解困擾防治事業發展瓶頸的新轉折。

  2 瞄準防治“靶心” 把握文件精髓

  《國辦意見》以黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神為指導,從建設生態文明和美麗中國的戰略和全局高度,提出了加強防治工作的總要求,是從國家層面第一次全面系統部署防治工作,凸顯了防治工作在促進生態文明建設中的重要地位和作用?!秶k意見》的出臺,對促進各級政府和相關部門進一步重視、支持林業有害生物防治工作,有效解決長期制約防治工作的政策保障問題和體制機制問題,徹底扭轉有害生物災害多發頻發態勢,有效保障林業可持續發展和生態文明建設成果具有至關重要的作用。

  指導思想要點突出

  《國辦意見》明確提出林業有害生物防治工作的指導思想:以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,認真學習領會黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神,貫徹落實黨中央、國務院的決策部署,以減輕林業有害生物災害損失、促進現代林業發展為目標,政府主導,部門協作,社會參與,加強能力建設,健全管理體系,完善政策法規,突出科學防治,提高公眾防范意識,為實現綠色增長和建設美麗中國提供重要保障。

  指導思想雖然文字不多,但要點突出,內涵深刻,是整個文件的綱領,闡明了林業有害生物防治工作的思想遵循、基本思路、目標要求和任務措施,解決了防治工作目標任務不清晰、措施保障不給力的問題。具體可分解為如下幾個重要方面:

  基本要求:以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,認真學習領會黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神,貫徹落實黨中央、國務院的決策部署。這是進一步加強林業有害生物防治工作的基本思想遵循,也是貫徹落實好《國辦意見》必須堅持的根本前提。

  總體目標:以減輕林業有害生物災害損失、促進現代林業發展為目標。這是貫徹落實好《國辦意見》必須堅持的基本方向。

  主要途徑:政府主導,部門協作,社會參與。這是貫徹落實好《國辦意見》必須堅持的基本方法。

  重點任務:加強能力建設,健全管理體系,完善政策法規,突出科學防治,提高公眾防范意識。這是貫徹落實好《國辦意見》必須重點開展的工作。

  基本作用:為實現綠色增長和建設美麗中國提供重要保障。這是對林業有害生物防治工作作用的精確定位。

  核心內容一二三八

  《國辦意見》的核心內容層次分明、重點突出,概括起來就是:一條主線、兩大目標、三大任務和八項保障措施。

  一條主線:即明確事權和落實責任。明確的是中央與地方、政府與部門、政府與林業經營主體的事權,落實的是政府、部門、林業經營主體三者的責任。這是國務院出臺《國辦意見》的出發點和落腳點,也是貫穿整個《國辦意見》內容的主線,更是學習貫徹好《國辦意見》應當時刻牢記的關鍵所在。

  兩大目標:即服務保障能力建設目標和災害控制目標。前者設定的是定性目標,到2020年林業有害生物監測預警、檢疫御災、防治減災體系全面建成,防治檢疫隊伍建設得到全面加強;后者設定的是定量目標,主要林業有害生物成災率控制在4%。以下,無公害防治率超過85%,測報準確率超過90%,種苗產地檢疫率達到100%。前者是后者的基礎和前提,后者是前者的目標和要求,二者相互聯系、相互統一。

  三大任務:即加強災害預防、應急防治和社會化防治。這是對林業部門自身工作提出的主要任務和總體要求。

  八項保障措施:即資金投入、扶持政策、法規制度、科學技術、人才隊伍、部門協作、聯防聯治和政府責任。這是對各級政府、相關部門支持和加強林業有害生物防治工作的總體部署,確保防治工作目標、任務得到全面落實的基本保障。

  任務艱巨 責任重大

  《國辦意見》提出災害預防、應急防治和社會化防治三大任務,其主要內含18項具體任務。

  災害預防任務7項:組織編制林業有害生物防治發展規劃;建設監測網絡平臺、開展災害評估;組織林業有害生物普查;確定林業檢疫性和危害性有害生物名單;實施營造林等治本措施;開展檢疫監管、檢疫追溯、檢疫審批;對接市場。

  以上任務重點解決當前監測預警工作重點不突出、任務不明確,營造林等治本措施運用程度不高,檢疫監管不到位,檢疫法規執行不嚴格,市場機制和社團組織作用發揮不夠,災害預防整體工作滯后等問題。

  應急防治任務4項:完善突發林業有害生物災害應急預案,建立應急工作機制和制度;開展應急組織、隊伍、設施設備建設和藥劑儲備;開展防治技能培訓和應急演練;推廣運用先進技術手段。

  以上任務重點解決應急防治制度和應急防治體系不健全、應急響應和處置能力不強、應急防治技術手段落后等問題。

  社會化防治任務7項:扶持和發展社會化防治組織;引導實施無公害防治;開展政府向社會化防治組織購買疫情除治、監測調查等服務的試點工作;提供技術服務和政策支持;開展社會化防治組織和從業人員的管理與培訓;完善防治作業設計、防治質量與成效評定方法與標準;支持防治行業協會、中介機構發展。

  以上任務重點解決社會化防治組織少,防治市場化程度低,專業化統防統治和區域化防治程度不高,政府向社會化防治組織購買服務工作滯后,社會化防治組織管理制度和有關規范標準不健全等問題。

  協同配合 保障到位

  《國辦意見》提出的8項保障措施主要包括資金投入、扶持政策、法規制度、科技支撐、隊伍建設和組織領導等,主要針對的是林業有害生物防治工作中林業部門自身解決不了,需要地方政府、各有關部門落實和配合的工作。其主要解決的問題包括9個方面:林業有害生物防治資金嚴重不足、現有相關扶持政策落實難覆蓋、依法防治能力不強、科技支撐力不足、防治檢疫組織和專業隊伍建設不完善、防治責任落實不到位、防治基礎設施設備建設滯后、部門協作配合和聯防聯治機制急需加強。

  9個方面的問題,8項措施一對一地提出了解決辦法,出臺了相應的政策措施。

  針對防治資金嚴重不足問題,《國辦意見》提出:

  ——地方人民政府要將林業有害生物普查、監測預報、植物檢疫、疫情除治和防治基礎設施建設等資金納入財政預算,加大資金投入;

  ——中央財政要繼續加大支持力度,重點支持松材線蟲病、美國白蛾等重大林業有害生物以及林業鼠(兔)害、有害植物防治;

  ——積極引導林木所有者和經營者投資投勞開展防治;

  ——進一步推進森林保險工作;

  ——風景名勝區、森林公園等的經營者要根據國家有關規定,從經營收入中提取一定比例的資金用于林業有害生物防治。

  針對現有相關扶持政策落實難覆蓋問題,《國辦意見》提出:

  ——防治需要的相關機具列入農機補貼范圍;

  ——支持通用航空企業拓展航空防治作業;

  ——按照國家有關規定落實防治作業人員接觸有毒有害物質的崗位津貼和相關福利待遇;

  ——探索建立政府購買防治服務機制;

  ——貸款、稅收等金融支持政策。

  針對依法防治能力不強問題,《國辦意見》提出:

  ——研究完善林業有害生物防治、植物檢疫方面的法律法規;

  ——制訂和完善防治作業設計、限期除治、防治成效檢查考核等管理辦法;

  ——推動地方防治檢疫條例、辦法的制(修)訂,研究完善具體管理辦法;

  ——國務院林業主管部門要制訂和完善檢查考核辦法;

  ——加大執法力度,依法打擊和懲處違法違規行為。

  針對科技支撐力不足問題,《國辦意見》提出:

  ——加大國家和地方相關科技計劃(基金、專項)的支持力度;

  ——加快以企業為主體、產學研協同開展防治技術創新和推廣工作;

  ——加強國際交流合作。

  針對防治檢疫組織和專業隊伍建設不完善問題,《國辦意見》提出:

  ——加強防治檢疫組織建設,加強防治專業技術人員的配備;

  ——強化培訓教育;

  ——支持森林保護、植物保護等相關專業學科建設;

  ——積極引進和培養高層次、高素質的專業人才。

  針對防治責任落實不到位問題,《國辦意見》提出:

  ——實行“誰經營、誰防治”的責任制度;

  ——地方各級人民政府要進一步健全重大林業有害生物防治目標責任制,將林業有害生物成災率、重大林業有害生物防治

  目標完成情況列入政府考核評價指標體系;

  ——實行地方人民政府行政領導負責制,根據實際需要建立健全臨時指揮機構。

  針對防治基礎設施設備建設滯后問題,《國辦意見》提出:

  ——將林業有害生物災害防治納入國家防災減災體系;

  ——地方各級人民政府要將防治基礎設施建設納入林業和生態建設發展總體規劃,重點加強航空和地面防治設施設備、區

  域性應急防控指揮系統、基層監測站(點)等建設;

  ——加強必要的應急防治設備、藥劑儲備。

  針對部門協作配合需要加強問題,《國辦意見》提出:

  ——農業、林業、水利、住房城鄉建設、環保等部門要加強所轄領域的林業有害生物防治工作;

  ——交通運輸部門要對未依法取得植物檢疫證書的禁止運輸、郵寄;

  ——民航部門要加強對從事航空防治作業企業的資質管理,規范市場秩序;

  ——工業和信息化、住房城鄉建設等有關部門要把好涉木產品采購關,要求供貨商依法提供植物檢疫證書;

  ——出入境檢驗檢疫部門要加強和完善外來有害生物防控管理;

  ——農業、質檢、林業、環保部門要按照職責分工和“誰審批、誰負責”的原則,嚴格植物檢疫審批和監管工作,協同做好《國際植物保護公約》、《生物多樣性公約》履約工作。

  針對聯防聯治機制不健全問題,《國辦意見》提出:

  ——相鄰?。▍^、市)間要加強協作配合,建立林業有害生物聯防聯治機制,健全相關制度;

  ——聯合開展防治作業和檢查驗收工作;

  ——加強疫區和疫木管理;

  ——國務院林業主管部門要加強對跨?。▍^、市)林業有害生物聯防聯治的組織協調。

  3 政策層面突破 釋放多項信號

  《國辦意見》從我國林業有害生物防治工作的實際出發,強化了政策措施在防治工作中的支撐作用,進一步明確并著重強

  調了涉及林業有害生物防治領域相關政策的制訂與執行,為發展生態林業、民生林業提供了動力、注入了活力。特別是多項國家政策層面的突破所釋放的信號,指明了我國林業有害生物防治工作發展方向。

  明確防治事權與支出責任

  《國辦意見》最基本的出發點和最根本的落腳點就是“明確事權、落實責任”。具體體現在以下條目:

  第1條明確“政府主導,部門協調,社會參與”;

  第3條明確“林業主管部門要加強對林業有害生物防治的技術指導、生產服務和監督管理,組織編制林業有害生物防治發展規劃”、“實行國家和地方分級管理”;

  第5條明確“從事森林、林木經營的單位和個人要積極開展有害生物防治”;

  第6條明確“地方人民政府要將林業有害生物普查、監測預報、植物檢疫、疫情除治和防治基礎設施建設等資金納入財政預算”、“中央財政要繼續加大支持力度”、“積極引導林木所有者和經營者投資投勞開展防治”;

  第11條明確“林業有害生物防治實行‘誰經營、誰防治’的責任制度,林業經營主體要做好其所屬或經營森林、林木的有害生物預防和治理工作”、“地方各級人民政府要進一步健全重大林業有害生物防治目標責任制”、“在發生暴發性或危險性林業有害生物危害時,實行地方人民政府行政領導負責制”;

  第12條明確“加強部門協作配合”,著重明確了農業、林業、水利、住房城鄉建設、交通運輸、民航、工業和信息化、住房城鄉建設、質檢等部門事權,要求“各有關部門要切實加強溝通協作,各負其責、依法履職”。

  事權,是各級政府以及相應的職能機構處理社會事務的權力。在政府間財政關系中,主要有事權、財權、財力三要素。明確了事權,才能明確財權,財權和財力都是為履行特定事權服務的手段。事權是財權的前提,財權是事權的保證。因此,明確事權,才能保證林業有害生物防治資金、政策、任務、措施的全面落實。

  《國辦意見》的突出亮點是從政策層面上破解單一由林業部門開展林業有害生物防治難題。林業有害生物防治工作具有鮮明的公益性和公共事務性,具有涉及面廣、涉及部門多、系統性強的特點,單靠林業部門很難完成這一工作,必須在政府的統一領導和協調下,多部門協同防治、共同治理,才能確保有害生物防控工作的全面性。從近年來全國的防治成效來看,凡是政府重視并組織開展防治工作的地方,林業有害生物防治工作均取得了明顯成效,這也是近年來林業有害生物嚴重發生危害的嚴峻形勢得到一定程度控制的主要原因。實踐證明,只要認真堅持政府主導、屬地管理的原則,全面落實地方政府和林業部門“雙線”責任制,林業有害生物防治工作就能取得實效。

  此外,據國家林業局組織的調研發現,當前制約林業有害生物防治工作有效開展的因素,除地方政府和部門對防治工作重視不夠外,還存在企業、社會組織等參與程度低的問題。特別是集體林權制度改革后,林農對防治市場的需求和抗御災害風險的需求與現有生態服務保障能力不相適應的狀況更為突出。

  因此,明確事權、落實責任的深意就在于明確中央與地方、政府與部門、政府與林業經營主體的事權,落實政府、部門、林業經營主體三者的責任。只有明確了事權,才能落實《國辦意見》確定的各主體的防治責任,才能落實好《國辦意見》提出的各項措施,才能有效解決長期制約防治工作發展的政策保障問題和體制機制問題,徹底扭轉有害生物災害多發頻發態勢,大幅提升整體防治工作水平。

  同時,上述條目的相關規定還闡明了中央、地方、部門、社會等各層級層次的支出責任。其中,第6條“中央財政要繼續加大支持力度,重點支持松材線蟲病、美國白蛾等重大林業有害生物以及林業鼠(兔)害、有害植物防治”,強調了中央支出責任;“地方人民政府要將林業有害生物普查、監測預報、植物檢疫、疫情除治和防治基礎設施建設等資金納入財政預算,加大資金投入”,強調了地方政府支出責任;“有關部門要嚴格防治資金管理,強化資金績效評價,確保防治效益和資金安全”,強調了部門支出責任;第5條“從事森林、林木經營的單位和個人要積極開展有害生物防治”和第6條“積極引導林木所有者和經營者投資投勞開展防治”,強調了個人支出責任。

  明確地方財政預算

  《國辦意見》第6條明確“地方人民政府要將林業有害生物普查、監測預報、植物檢疫、疫情除治和防治基礎設施建設等資金納入財政預算,加大資金投入”。

  落實地方財政預算是防治事權的具體要求,是切實落實支出責任的具體體現,是徹底改變過去防治經費主要靠中央財政投

  入出臺的一項重要措施。

  近年來,受勞動力價格上漲、有害生物發生持續加重、無公害防治需求增加等因素影響,防治成本逐年增大,防治經費不足的問題,成為當前制約防治工作全面、有效開展最為突出的問題之一。

  目前,社會各界對防治藥劑安全問題越來越關注,對采取無公害防治措施的需求也越來越迫切。各地在防治過程中,使用價格較高的環境友好型藥劑,造成了防治成本不斷加大。

  根據試驗測算,防治1畝林地,僅藥劑費對比,使用生物農藥(或者天敵)所需費用比化學農藥貴5元左右。按照“十二五”期間全國林業有害生物年均防治面積1.4億畝計算,每年若使用生物農藥(天敵)開展防治,經費缺口就達7億元。國家級中心測報站(點)的工作運行經費,中央財政每年補助3萬元,僅為實際需要的30%。在防治基礎設施建設資金投入方面,主要依靠的是中央預算內資金,地方雖有配套資金,但比例小、兌現難,遠遠不能滿足實際需要。

  因此,只有通過落實防治事權和支出責任,積極推動加大地方政府加大投入,減輕中央政府的負擔,才能破解防治資金嚴重不足的狀況。

  集中明確扶持政策

  《國辦意見》第7條明確“將防治需要的相關機具列入農機補貼范圍”、“按照國家有關規定落實防治作業人員接觸有毒有害物質的崗位津貼和相關福利待遇”、“支持通用航空企業拓展航空防治作業”、“支持符合條件的社會化防治組織和個人申請林業貼息貸款、小額擔保貸款,落實相關稅收支持政策”。

  近年來,黨中央、國務院出臺了多項強農惠農扶持政策,如農機具購置補貼政策、有毒有害保健津貼政策、農產品質量安全和食品安全追溯政策、專業化統防統治等。這些政策無一不與林業有害生物防治工作有關,但一些地方在執行中,由于認識上的偏差,沒有完全把林業涵蓋在內,造成林業有害生物防治領域未能享受到這些政策。

  《國辦意見》集中明確與防治領域有關的扶持政策,有利于確保相應的政策不僅覆蓋到而且落實到林業有害生物防治上。

  硬化政府防治目標責任制

  《國辦意見》第11條明確“進一步健全重大林業有害生物防治目標責任制,將林業有害生物成災率、重大林業有害生物防治目標完成情況列入政府考核評價指標體系”、“在發生暴發性或危險性林業有害生物危害時,實行地方人民政府行政領導負責制”。

  我國在2009年開始探索以與地方人民政府簽訂責任書為載體建立政府防治目標責任制。這一年,經國務院同意,國家林業局與江蘇、浙江、安徽等20個發生與預防松材線蟲病的?。▍^、市)人民政府簽訂了《2008-2010年松材線蟲病防治(預防)目標責任書》;此后于2011年,經國務院同意,國家林業局與全國31個?。▍^、市)人民政府簽訂了《2011-2013年松材線蟲病等重大林業有害生物防控目標責任書》。兩輪責任書的簽訂和實施,對促進地方政府重視林業有害生物防治工作,加強指揮領導,建立政府和林業部門“雙線”防治責任制,增加防治資金投入起到了積極作用,取得了顯著成效。特別是2011-2013年防控目標責任書的簽訂,對推動林業有害生物防治整體工作的作用更為顯著,全國林業有害生物嚴重發生危害的形勢得到一定程度的遏制。2010年至2013年連續4年保持松材線蟲病疫點數量、發生面

  積和病死樹株數“三下降”;美國白蛾基本實現了有蟲不成災的控制目標;鼠兔害在部分省區發生面積下降、危害減輕;薇甘菊等有害植物擴散蔓延有所遏制;楊樹蛀干害蟲發生面積大幅度下降;松毛蟲發生面積持續多年在低位波動。

  6年多的實踐證明,政府防治目標責任制的實施,對推動林業有害生物防治工作發揮了至關重要的作用。

  《國辦意見》將防治目標責任制硬化為國家要求,為進一步落實防治工作的政府責任,徹底打贏林業有害生物防治持久戰,維護森林資源安全、促進可持續發展提供了強大后盾。

  就當前而言,提高政府績效是政府改革的重要目標之一。將林業有害生物成災率、重大林業有害生物防治目標完成情況納入政府考核評價指標體系,不僅有利于改善個別地方政府和部門對防治工作重視不夠、責任不落實、政策執行不到位的現象,而且也是實現政府績效管理的主要內容之一。

  強化防治任務目標考核

  《國辦意見》第8條明確“國務院林業主管部門要制定和完善檢查考核辦法,對防治工作中成績顯著的單位和個人,按照國家有關規定給予表彰和獎勵;對工作不到位造成重大經濟和生態損失的,依法追究相關人員責任”。

  習近平總書記強調,要建立領導干部責任追究制度,對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人,必須追究其責任,而且應該終身追究。這是我們黨在生態文明建設方面的制度創新,也是完善領導干部責任追究制度的重大舉措,必將進一步增強各級領導干部推進生態文明建設的自覺性和主動性。

  落實政府防治目標責任制,做好林業有害生物防治工作,必須以健全考核制度作保障,必須以抓實考核結果促發展。

  強化考核工作,兌現考核結果,可極大地促進各級領導干部提高認識、理清思路、提振精神、狠抓落實,確保林業有害生物防治各項任務措施落到實處。

  2011年,經國務院同意,國家林業局制訂印發了《松材線蟲病防治(預防)目標責任考核辦法》,檢查考核了與有關省級人民政府簽訂的《2008-2010年松材線蟲病防治(預防)目標責任書》履責情況,并通報了考核結果。這一措施的實施,有力地促進了省級人民政府《2011-2013年松材線蟲病等重大林業有害生物防控目標責任書》的實施。

  當前,為貫徹落實《國辦意見》中提出的“制定和完善檢查考核辦法”的要求,國家林業局正在修訂《松材線蟲病防治(預防)目標責任考核辦法》,并在經國務院同意后,出臺《松材線蟲病等重大林業有害生物防治目標責任考核辦法》。這將成為今后落實政府防治目標責任制的重要抓手。

  納入國家防災減災體系

  《國辦意見》第7條明確“將林業有害生物災害防治納入國家防災減災體系”。

  林業有害生物災害同洪澇、干旱和地質災害,以及臺風、風雹、高溫熱浪、海冰、雪災、森林火災等災害一樣,屬于自然災害范疇,但也具有人為災害特征,如因人為造成有害生物傳播所導致的生物災害等。林業有害生物災害同樣需要抗災救災、防災減災。因此,同樣需要納入防災減災體系,作為其中重要組成,予以同等重視,抓好落實。

  在我國,政府在防災減災中承擔著主導作用,這是我國的國情和優勢。在林業有害生物災害防治中,政府同樣起著主導作用。上世紀80年代,國務院相繼制訂和出臺了《森林病蟲害防治條例》和《植物檢疫條例》。按照兩個“條例”的有關規定,從中央到地方,各級人民政府均開展了防治檢疫體系的建設。中央財政每年安排一定的防治檢疫資金,用于林業有害生物監測預警、檢疫御災、防治減災體系建設,雖資金有限,但對促進防治檢疫體系建設和控制有害生物發生危害起到了積極的作用。一些經濟發展水平較好的省份,每年也能夠安排一定的防治檢疫資金,但絕大部分地區主要依靠中央財政下達的資金。隨著我國社會、經濟的不斷發展,特別是2000年以后,林業有害生物防治資金投入量得到較大幅度的增加,林業有害生物監測預警、檢疫御災、防治減災體系建設得到加強,但一直未單獨明確納入到國家防災減災體系。

  當前和今后一個時期,林業部門在貫徹落實《國辦意見》過程中,應積極協調發展改革等部門,將林業有害生物災害防治納入國家防災減災體系,將林業有害生物監測預警、檢疫御災、防治減災體系建設納入到地方防災減災規劃中,以有效應對林業有害生物災害,最大限度減輕災害損失,保障國土生態安全。

  重視加強防治組織建設

  《國辦意見》第2條明確,到2020年要使“防治檢疫隊伍建設得到全面加強”;第10條明確“各地區要根據本地林業有害生物防治工作需要,加強防治檢疫組織建設,合理配備人員力量,特別是要加強防治專業技術人員的配備”、“支持高等學校、中職學校、科研院所的森林保護、植物保護等相關專業學科建設,積極引進和培養高層次、高素質的專業人才”。同時,《國辦意見》特別強調了“組織領導”,將“加強組織領導”單獨列章,強化林業有害生物防治工作的組織保障。

  強化組織建設是開展林業有害生物防治工作的根本保障,是壯大防治人才隊伍、提升防治人才素質的重要前提,是完善防治工作機制、增強干部防治意識的重大舉措,直接影響著林業有害生物防治工作的凝聚力和向心力。

  上世紀80年代,按照國務院頒布的《森林病蟲害防治條例》和《植物檢疫條例》,我國各級政府開展了林業有害生物防治組織體系的建設,中央財政也相應安排了一定資金支持這一建設。隨著市場經濟的發展變化,特別是進入2000年以后,盡管林業有害生物防治工作所需人、財、物穩步增加,但是依然與防治工作實際需求相差很大,制約了防治體系建設和防治隊伍的穩定加強,暴露出防治檢疫機構不健全、基層隊伍力量薄弱、社會參與程度亟待提高等諸多問題。

  我國林業有害生物防治機構應確立一種縱向與橫向相結合、行政與專業相結合,并且與之履行職責、承擔任務相適配的組織架構和治理體系。在未來一段時間,林業部門應積極協調機構編制、人力資源社會保障等有關部門,切實研究解決防治檢疫組織建設中的重大問題,確保做到組織構架、人員力量、監管體系與本地區防治任務相適應,以充分發揮防治檢疫機構職能作用;各地防治機構應著力提高林業植物保護等相關專業人員比例,加強教育培訓,提高工作人員的防治管理水平和服務能力,為全面加強林業有害生物防治工作奠定堅實基礎。

  同時,各地還需強化基層防治檢疫機構基礎能力建設,力爭3年內在全國建成500個縣級示范局(站);各省級林業主管部門應結合實際,分級分區域制訂縣級示范局(站)建設標準,抓實抓好一批示范局(站)建設,充分發揮其示范帶動作用;應高度重視林業有害生物防治減災教育宣傳基地、科普基地建設,使之成為公眾了解防治知識、增強防治意識的平臺;應認真制訂培訓計劃,逐級定期開展防治技術培訓,突出提高基層技術人員、鄉村兼職測報員和林農的防治技能。

  著力強化依法防治

  《國辦意見》第8條明確“研究完善林業有害生物防治、植物檢疫方面的法律法規”、“各地區要積極推動地方防治檢疫條例、辦法的制(修)訂,研究完善具體管理辦法”、“各地區、各有關部門要依法履行防治工作職能,加大執法力度,依法打擊和懲處違法違規行為”。

  我國是法治國家,在防治林業有害生物的立法方面,積極開展了多項卓有成效的工作,先后制定和頒布了《森林法》、《植物檢疫條例》、《森林病蟲害防治條例》等,初步構建了林業有害生物防治法律法規的基本框架。但在林業有害生物防治執法上,一些地方依然存在認識不夠、思想保守、方法簡單、手段落后、處罰不嚴、執行不力等問題。因此,在未來林業有害生物防治工作中,必須嚴格執行相關法律法規,真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究,讓防治工作始終在法治化的軌道上運行。

  當前,各省級林業部門應積極協調省人大、省政府,加強地方林業有害生物防治檢疫法規建設。尚未出臺地方防治檢疫條例的,應盡快啟動制訂工作;已經制訂的,應根據新形勢、新情況做好修訂完善工作。

  推進政府購買防治服務

  《國辦意見》第5條明確“開展政府向社會化防治組織購買疫情除治、監測調查等服務的試點工作”;第7條明確“探索建立政府購買防治服務機制”。

  黨的十八大強調,要加強和創新社會管理,改進政府提供公共服務方式。新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署,明確要求在公共服務領域更多利用社會力量,加大政府購買服務力度。  

  2013年9月26日,國務院辦公廳專門印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號),要求要牢牢把握加快轉變政府職能、推進政事分開和政社分開、在改善民生和創新管理中加強社會建設,進一步放開公共服務市場準入,改革創新公共服務提供機制和方式,推動中國特色公共服務體系建設和發展,努力為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

  李克強總理也曾在2013年指出,要創新公共服務提供方式,更多地利用社會力量,加大購買基本公共服務的力度。凡適合市場、社會組織承擔的,都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔,政府辦事不養人、不養機構。

  在林業有害生物防治工作中推行政府向社會力量購買防治服務,是創新防治公共服務提供方式、加快市場發展、引導有效需求的重要途徑,對于深化林業有害生物防治工作改革,推動政府職能轉變,整合利用社會資源,增強公眾參與意識,激發經濟社會活力,增加公共服務供給,都具有重要意義。

  《國辦意見》所強調的政府向社會力量購買服務,就是通過發揮市場機制作用,把原本由政府直接向社會提供的林業有害生物防治的公共服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

  因此,在林業有害生物防治過程中,地方各級人民政府應結合實際需求,因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作,特別是加快推進政府購買防治作業服務、監測調查、災情評估服務。應積極創新和完善公共服務供給模式,不斷提高社會力量和公眾的參與度,確保林業有害生物防治多項工作有人抓、有人辦、落實處。

  在2014年7月29日國家林業局召開的全國推進林業改革座談會上,部署了在全國開展政府向社會購買防治服務試點工作。這標志著政府向社會購買防治服務已列入國家林業局重要工作日程,以加快政府購買防治服務機制的建立,積極推動政府購買防治服務工作進程。

  明確劃定部門防治責任

  《國辦意見》第12條明確“加強部門協作配合”,“各有關部門要切實加強溝通協作,各負其責、依法履職”,并著重對農業、林業、水利、住房城鄉建設、環保、交通運輸、民航、工業和信息化、出入境檢驗檢疫等部門提出了新的要求。

  根據《國辦意見》,未來一段時間,林業部門應努力爭取相關部門理解和支持,重點協調推動發展改革、財政部門,以及稅收、金融機構落實好《國辦意見》中的有關資金政策和扶持政策;協調推動農業、水利、住房城鄉建設、環境保護等部門,以及風景名勝區、森林公園等經營主體切實履行防治工作職責,制訂本行業、本系統和經營范圍的防治工作方案,加大執行與監管力度;通過建立防治工作聯席會議制度等,加強與交通運輸、民航、工業和信息化、住房城鄉建設等部門溝通,協同開展檢疫檢查工作,重點加強與出入境檢驗檢疫機構協作,嚴防外來有害生物入侵危害;適應集體林權制度改革后的新形勢,積極督導落實營造林企業、林業專業合作組織、造林大戶、個體林農等林業經營主體的防治責任。其中:

  關于農業和林業部門間就植物檢疫工作的協調配合,上世紀90年代就有明確分工,即林業部門具體負責造林綠化苗木檢疫,農業部門具體負責糧油、農作物和蔬菜檢疫。對有爭議的水果、花卉、中藥材的檢疫,1997年國務院辦公廳專門下發《關于水果、花卉、中藥材等植物檢疫工作分工問題的函》予以明確,要“在植物檢疫工作中,各地方農業林業部門的植物檢疫機構應當密切配合,互相承認檢疫證明,不得重復檢疫,重復收費”。

  關于林業與出入境檢驗檢疫機構協作,防范外來有害生物入侵方面,國家林業局專門印發了《引進林木種子、苗木檢疫審批與監管規定》,加強和改進了國外引進林木種子、苗木檢疫審批與監管工作,強調了與出入境檢驗檢疫機構協作配合,協同防范外來有害生物入侵工作。

  突出強調聯防聯治

  《國辦意見》第13條明確“相鄰?。▍^、市)間要加強協作配合,建立林業有害生物聯防聯治機制,健全值班值守、疫情信息通報和定期會商制度,并嚴格按照國家統一的技術要求聯合開展防治作業和檢查驗收工作”,“國務院林業主管部門要加強對跨?。▍^、市)林業有害生物聯防聯治的組織協調,確保工作成效”。

  林業有害生物聯防聯治是指相鄰省級行政區間實施輪流值班、信息通報等制度,協同開展防治方案制訂、疫情調查、災害防治、應急處置、效果檢查等工作。實踐證明,開展重大林業有害生物聯防聯治,是提高整體防治效果的成功組織形式。

  《國辦意見》強調“聯防聯治”,旨在推動建立省際、部門間的聯動機制,更好地解決毗鄰地區和插花地帶有害生物防治問題,解決有害生物跨區發生的防治難題,進而提升整體防治效果。

  在聯防聯治過程中,既要有效開展林業有害生物治理工作,更要協同加強源頭控制管理,建立疫情傳播責任追溯聯動機制,特別是對必須實施除害的木質包裝材料要加強聯動監管、形成合力,全方位阻截林業有害生物傳播擴散。

  明確風景名勝區、森林公園等經營者責任

  《國辦意見》第6條明確“風景名勝區、森林公園等的經營者要根據國家有關規定,從經營收入中提取一定比例的資金用于林業有害生物防治”。

  風景名勝區、森林公園基本色調是綠色,基本構建元素是森林、樹木,《國辦意見》明確其經營者的責任,就是要求相關經營主體增強防治林業有害生物防治的自覺、自主意識,用實際行動履行林業有害生物防治工作的職責,共同“保護好每一寸綠色”。另一方面也有利于探索林業有害生物綜合治理的社會化、專業化及其融合推進的新途徑,推動全社會整體防治工作取得新突破。

  當前,我國《森林公園管理辦法》已規定,“森林公園經營管理機構應當按照林業法規的規定,做好植樹造林、森林防火、森林病蟲害防治、林木林地和野生動植物資源保護等工作”。

  《國辦意見》的發布,將在更大力度上促進風景名勝區、森林公園等經營主體切實履行防治工作職責,制訂相關防治方案,加大防治力度,確保林業生態建設特別是公園、景區等重點生態區域的森林生態景觀能夠更加有效地為美麗中國增色添彩。

  積極推行森林保險

  《國辦意見》第6條明確“進一步推進森林保險工作,提高防范、控制和分散風險的能力”。

  森林保險作為增強林業風險抗御能力的重要機制,有利于減少林業投融資風險,提高林業經營主體的抗御風險能力,促進生態林業、民生林業的發展。

  在林業有害生物防治領域,由于有害生物對林木及其果葉產品所造成的損失較難評估,目前保險公司承保該類業務的積極性不高,開展林業有害生物災害保險業務不多。

  《國辦意見》提出推進森林保險工作,就是要求我國林業部門與保險部門共同建立和完善林業有害生物災害損失評估體系,為災害理賠和救助提供科學依據;充分研究、論證,加大對保險的政策扶持力度,鼓勵保險公司開設相應險種;探索建立林業生物災害保險理賠模式,簡化理賠手續,縮短理賠時限,最大限度地減少林農損失,保護林農利益;多形式地提高林業經營主體參與投保的意識,有力推進森林保險工作的有效開展。

  4 貫徹落實《國辦意見》 林業履職盡責

  林業有害生物防治工作事關現代林業發展大計?!秶k意見》確定了林業主管部門在林業有害生物防治工作中的職責和任務,指明了當前和今后一個時期防治工作重點。各級林業主管部門應當緊緊圍繞《國辦意見》部署的任務,認真履行職責,謀劃好、落實好三大防治任務,協調好、推進好八項保障措施的有效落實。

  科學定位林業部門防治職責

  《國辦意見》第3條要求“林業主管部門要加強對林業有害生物防治的技術指導、生產服務和監督管理,組織編制林業有害生物防治發展規劃”。

  各級林業主管部門肩負著直接為各級黨委、政府提供林業有害生物防治宏觀決策依據的重要職責,扮演著政府“參謀”、“助手”的角色,發揮著“排頭兵”、“戰斗隊”的作用。

  《國辦意見》中強調的技術指導、生產服務、監督管理和編制規劃,是對林業主管部門防治工作職責的定位和要求。其一體現了事權劃分的原則;其二提出對林業主管部門工作的要求;其三明確了政府、部門、林業經營主體各負其責的內涵。

  在組織編制林業有害生物防治發展規劃方面,當前,各級林業主管部門應結合林業發展“十三五”規劃編制工作,抓緊研究提出本地區“十三五”林業有害生物防治建設目標、建設體系和年度任務安排,把有害生物防治作為重要內容納入本地區林業“十三五”規劃中,體現應有的工作地位,取得更好的工作條件。

  預防為主減輕災害損失

  《國辦意見》第3條突出強調了“強化災害預防措施”。

  預防就是針對災害形成前預先實施的防范措施。結合當前我國林業有害生物防治工作實際,《國辦意見》著重強調了監測預警、有害生物分級管理、營造林等治本措施,以及林業植物檢疫等關鍵性預防措施。

  在監測預警方面,重點堅持預防為主方針,落實普查制度,同時抓好第三次全國林業有害生物普查的各項準備和實施工作,為預測預警、科學防治,確?!胺涝绶佬 碧峁Q策依據;認真落實監測預報制度,切實加快建立人工、誘引等為主的地面監測與航天、航空遙感等為主的空中監測相結合的立體監測平臺,突出抓好深山區、密林區、偏遠地區等區域的災情監測,努力提高預報預警的精細化水平;加快監測網絡平臺建設,建立健全專、兼職測報員體系,力爭到2020年,每個村至少有一名兼職測報員;設立林業有害生物災情公眾報告平臺,拓寬疫情災情發現途徑。

  在有害生物分級管理方面,主要是分級提出重點防治的林業有害生物種類清單。當前,國家重點組織實施松材線蟲病、美國白蛾、林業鼠(兔)害、薇甘菊,以及鉆蛀性和新入侵的高風險有害生物防治,實施工程化治理,最大限度地壓縮疫情。屬于地方各級政府重點治理的林業有害生物,要嚴格按照屬地管理的原則,納入各級地方規劃和重點治理范圍,確保有蟲不成災。

  在營造林等治本措施運用方面,重點是將林業有害生物防治措施納入生態修復工程規劃、造林綠化設計、森林經營方案,并將其列為主要審查指標,強化抗性種苗培育、森林經營、生物調控等治本措施的運用,并優先安排有害生物危害林木采伐指標和更新改造任務。

  《國辦意見》第3條提出災害預防的措施和要求,并將其作為“三大任務”頭一條,意在將今后林業有害生物防治工作變被動為主動,變救災為防災,把防治工作重心、重點放在預防上,最大限度地減輕災害損失。

  溯源追責 促進疫情源頭管理

  《國辦意見》第3條要求“切實加強有害生物傳播擴散源頭管理,抓好產地檢疫和監管,重點做好種苗產地檢疫,推進應施檢疫的林業植物及其產品全過程追溯監管平臺建設”。

  “防”是共同責任,“控”是源頭責任。在“防”的過程中,發現疫情傳播擴散就必須追溯源頭,追究源頭失控的責任?!秶k意見》提出開展應施檢疫的林業植物及其產品全過程追溯監管平臺建設,實質內涵就是體現強化疫情源頭監管,建立檢疫責任追溯制度的要求。

  檢疫責任追溯的實質是出現問題找源頭、查責任,是林業有害生物防治工作的重要一環。為此,2012年,國家林業局專門印發《關于開展植物檢疫追溯工作的通知》(辦造字[2012]117號),部署了在上海、浙江、廣東、新疆、云南5?。▍^、市)進行林業植物檢疫追溯試點工作,探索實施檢疫追溯標識的方法和經驗,建立以造林綠化苗木、木質包裝材料、食用林產品為主的全過程檢疫責任追溯監管體系,給檢疫責任追溯制度的有效執行提供準確、快捷的信息查詢手段和認定依據。

  《國辦意見》的發布,從國家層面進一步強化了建立和執行檢疫責任追溯制度的要求?!秶k意見》中提出的 “根據有關規定,進一步加強疫區和疫木管理,做好疫區認定、劃定、發布和撤銷工作,及時根除疫情”的要求,同樣體現著加強疫情源頭監管,建立檢疫責任追溯制度的要求。

  改進管理 規范植物檢疫審批

  《國辦意見》第3條要求“進一步優化檢疫審批程序,強化事中和事后監管,嚴格風險評估、產地檢疫、隔離除害、種植地監管等制度”。

  行政審批改革是黨中央、國務院作出的重大決策,是轉變政府職能的突破口,是厘清和理順政府與市場、政府與社會之間關系的切入點。近年來,按照國務院的總體部署,國家林業局積極開展行政審批改革工作,相繼取消和下放了4項林業有害生物防治檢疫領域的行政審批事項,保留了3項,即普及型國外引種試種苗圃資格認定、松材線蟲病疫木加工板材定點加工企業審批,以及國務院有關部門所屬在京單位從國外引進林木種子、苗木檢疫審批。

  為依法高效地實施保留的3項審批事項,國家林業局以建立和完善制度為切入點,著力加強了審批工作的科學化、規范化管理,并在改進審批監管方式、強化事中事后監管、保護生態安全、提供優質公共服務、維護社會公平正義方面,開展了多項卓有成效的工作。

  2013年8月,國家林業局印發《關于進一步改進人造板檢疫管理的通知》(林造發〔2013〕123號),調整和改進了人造板應施檢疫范圍和檢疫管理方式,取消了刨花板、纖維板等木質加工制品的檢疫審批,促進了企業自律,為人造板產業的發展提供了更加寬松的環境。

  2013年12月,國家林業局印發《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定》(林造發〔2013〕218號),提出了多項旨在創新管理方式、強化公開透明、加強事中事后監管、落實責任主體、服務社會經濟發展的政策措施,有效地提高了審批管理效能和公共服務質量?!兑幎ā芬蟾鞯亟⒑屯晟茖徟c監管制度,明確審批與監管責任,建立審批單位負責人為第一責任人的審批責任制。

  2014年1月,國家林業局印發《松材線蟲病疫區和疫木管理辦法》(林造發〔2014〕10號),強調了松材線蟲病疫區、疫木采伐、疫木安全利用的監督管理等方面的內容,突出對松材線蟲病疫木加工板材定點企業認定工作,提出了具體的監管要求。

  2014年7月,國家林業局局長趙樹叢在全國推進林業改革座談會議上,特別強調指出要規范林業植物檢疫,強化重大有害生物疫區和疫源管理,防止疫情擴散。

  可見,落實《國辦意見》中關于加強檢疫審批管理的要求,既符合我國現代林業發展大局,也是推進生態文明建設的需要。各級林業主管部門應嚴格按照國務院行政審批制度改革有關要求,認真開展林業有害生物防治檢疫領域審批事項的清理工作,保留的審批事項要依法規范實施,下放的審批事項要做好承接和督導,確保監管工作不出空檔;加強造林綠化苗木、木質包裝材料、食用林產品等全過程檢疫責任追溯監管體系建設,強化國內植物調運檢疫、國外林木引種、隔離試種苗圃、疫木加工的審批事中事后監管;積極改進審批服務方式,提高工作效率,加大執法力度,嚴厲打擊違法違規行為。

  加強行政審批管理的關鍵還在于進一步創新和改進管理方式,推行網上審批。目前,我國已經建立了林業植物檢疫審批服務平臺。這一平臺是國家林業局造林綠化管理司組織研發的集國內林業植物調運檢疫審批、國外林木引種檢疫審批、普及型國外引種試種苗圃資格認定、松材線蟲病疫木加工板材定點加工企業審批事項為一體的綜合網上辦理平臺,是各級防治檢疫機構服務公眾、面向全國的統一窗口。這個服務平臺是林業系統內首個全網絡化的審批服務平臺,是國家林業局深化檢疫審批改革、提升服務市場效率、打造服務型機關的重大成果之一,為今后高效快捷地服務市場主體、依法強化審批事中事后監管提供了強有力抓手。

  定期普查為科學防治奠基

  《國辦意見》第3條要求“每5年組織開展一次普查”。

  林業有害生物普查是一項重大的林情調查,也是一項基礎性和公益性的國情調查。通過組織全國林業有害生物普查,全面查清我國林業有害生物種類、分布、危害、寄主等方面的基本情況,及時更新全國林業有害生物數據庫,可為科學制定防治規劃,有效開展預防和治理,維護林木資源和國土生態安全,促進生態文明建設提供全面、準確、客觀的林業有害生物信息。

  1979年至1983年,我國開展了新中國成立以來的第一次全國林業有害生物普查工作。這次普查的結果表明我國共有林業有害生物8000余種,其中害蟲5000多種、病原物約3000種、害鼠(兔)160多種、有害植物150多種。2003年至2007年,我國開展了第二次全國林業有害生物普查,重點調查了國外入侵和國內省際傳播的林業有害生物基本情況。普查結果表明,入侵我國的林業有害生物34種,自1983年以來在省際傳播擴散的林業有害生物368種。2014年,我國啟動了第三次全國林業有害生物普查,普查重點是可對林木、種苗等林業植物及其產品造成危害的所有病原微生物、有害昆蟲、有害植物及鼠、兔、螨類等。普查成果為科學制定防治規劃、有效開展預防和治理提供有力的基礎支撐。

  上述3次普查的間隔期均在10年以上。由于普查時間跨度長,難以及時掌握林業有害生物種類、分布、危害、寄主等動態情況,一定程度上制約了普查成果應有作用的發揮。

  因此,《國辦意見》強調要求“每5年組織開展一次普查”。這是我國首次明確林業有害生物的普查周期,其目的就是要縮短普查周期,進一步提高普查成果的時效性,充分發揮其重要的指導作用。3次普查結束后,我國就可以基本建立起比較完備的全國林業有害生物數據庫,同時,也為實施“每5年組織開展一次普查”提供了堅實基礎。

  今后,每5年一次普查都要設定普查重點,除了滿足補充完善全國林業有害生物本底數據庫的需求外,更多是掌握重大林業有害生物的變化動態,關注可造成危害的林業有害生物種類,并適時采取有針對性的防控措施。

  為確?!懊?年組織開展一次普查”的有效實施,《國辦意見》對普查工作所需資金也提出了明確要求,即地方政府要將

  林業有害生物普查資金納入財政預算,加大資金投入。

  強化應急 提高災情應對水平

  《國辦意見》第4條要求“提高應急防治能力”,強調各地區要“進一步完善突發林業有害生物災害應急預案,加快建立科學高效的應急工作機制,制訂嚴密規范的應急防治流程”,“建設應急防治指揮系統,組建專群結合的應急防治隊伍,加強必要的應急防治設備、藥劑儲備”;“提高應急響應和處置能力”;“提升有害生物災害應急處置水平”。

  應急防治能力是關系國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事,是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容。作為重要公共事件的突發林業有害生物災害事件,其應急管理是國家公共安全的重要組成部分,構建反應靈敏、運轉高效、結構完整、功能齊全、資源共享、保障有力的應急機制,全面提升災害應急處置能力和水平尤為重要。

  本條重點強調的是建立應急防治制度和應急防治隊伍,旨在突出林業有害生物災害應急事件要有令必行、有禁必止、統一號令、步調一致,信息傳報要快速、準確、流暢,確保應急防治多項工作措施的及時到位;加強應急防治設施設備和藥劑儲備的建設,旨在提高防治物質保障能力;突出現代化技術和手段的運用,旨在提升應急防治的效能和處置水平。

  創新機制推進社會化防治

  《國辦意見》第7條要求積極“推進社會化防治”。

  社會化防治是適應市場經濟背景下發展起來的一種防治林業有害生物的組織形式,是一種行之有效的市場化防治機制。近年來,這一機制已在我國林業有害生物防治工作中進行了有益探索和實際運用,并取得了明顯成效。據統計,目前我國已建成專業防治公司、防治協會等社會化防治組織近千家,主要從事著松材線蟲病、美國白蛾、薇甘菊等重大有害生物的治理工作。但與世界發達國家相比,我國的社會化防治發展水平仍處于較低的狀態,屬于起步階段。

  為推進社會化防治,《國辦意見》將其單獨成條,彰顯了推進社會化防治的重要性和必要性。此條內容與政府購買防治服務政策一脈相承,其目的就是要調動社會一切積極力量,加快林業有害生物防治作業的社會化、市場化進程。

  在推進社會化防治工作過程中,各級林業主管部門應重點研究制訂社會化防治組織資質和從業人員資格認定制度,完善社會化防治的招投標制度、作業監理制度、防治效果評估和第三方防治成效核查評價制度;建立起政府、部門、企業、公眾共同參與的社會化防治監督機制,規范社會化防治市場,暢通公眾監督渠道,依法查處違約、違規行為;加強防治協會建設的指導,支持行業協會等社團組織參與林業有害生物防治工作,發揮其應有的積極作用。

  安全為先 突出無公害防治

  《國辦意見》第4條要求“加大低毒低殘留農藥防治、生物農藥防治等無公害防治技術”;第5條明確“鼓勵林區農民建立防治互助聯合體,支持開展專業化統防統治和區域化防治,引導實施無公害防治”;第9條明確“注重低毒低殘留農藥、生物農藥、高效防治器械及其運用技術的開發和研究”。

  長期以來,我國主要采取以化學農藥為主防治林業有害生物的方式。這一方式使用不當極易造成部分食用林產品農藥殘留超標,甚至污染土壤、水源等問題,直接威脅著我國食用林產品安全、環境質量安全,給我國對外經濟貿易帶來一定的負面影響。據統計,目前我國每年林業有害生物防治面積約3億畝次,農藥使用量近3萬噸,其中,化學農藥的使用量占一半以上。我國枸杞、茶葉等林產品,時有因農藥殘留量超標而出口受阻的情況。

  因此,我國必須加快轉變以化學農藥為主防治林業有害生物的方式。

  《國辦意見》從國家層面對無公害防治提出的具體要求,必須在今后的林業有害生物防治工作中得到全面貫徹。應積極樹立安全為先的理念,轉變林業有害生物防治方式,大力推廣迷向、生物農藥(天敵)防治等綠色環保措施,有效保護水源、土壤、非標靶生物和人畜安全;加快研發推廣集防害、補養、緩釋等為一體的多功能防治藥劑,有效減少施藥次數和施藥量,降低防治成本;應根據桑蠶、蜜蜂、魚蝦等養殖要求,研究提出特定區域、特定時間、特定防治對象施用除害藥劑種類的負面清單;應運用科學的防治手段,調節好森林與動物、人類與自然的關系,有效維護食用林產品安全、經濟貿易安全和環境質量安全。

  創新技術手段 提升服務保障能力

  創新技術手段是提升林業有害生物防治服務保障能力的關鍵因素。為此,《國辦意見》提出了以下一系列明確要求:

  第4條明確“充分利用物聯網、衛星導航定位等信息化手段”、“航空作業防治、地面遠程施藥等先進技術手段的推廣運用”。

  第7條明確“支持通用航空企業拓展航空防治作業,在全國范圍內合理布局航空汽油儲運供應點”。

  第9條明確“增強科技支撐能力”。

  第11條明確“重點加強航空和地面防治設施設備、區域性應急防控指揮系統、基層監測站(點)等建設”。

  創新技術手段是林業有害生物防治事業發展的源泉和取得持續成效的基本保證。林業有害生物防治工作中,必須牢固樹立向科技要生產力、要成效的思想,積極轉變防治思路,改進防治技術手段,推動防治工作創新發展;必須立足現有條件,將提高林業有害生物防治科技含量作為一項基礎性工作抓好、抓實、抓出成效,切實加快人工、地面防治為主向利用航天、航空遙感、物聯網等先進技術手段防治并重的轉變。

  《國辦意見》在創新防治技術手段方面,重點強調了航空防治、信息化手段應用、科技支撐3個方面。

  在航空防治方面,目前,我國開展航空防治作業的省份已超過20個,作業面積占防治作業總面積的20%以上,且呈逐年增加趨勢。與地面防治方式相比,航空防治有著明顯優勢,體現在:一是作業效率高,省工省力速度快,有利于抓住最佳防治時期實施統一防治,可較好地解決地面防治效率低、專業化區域化統防統治滯后的問題;二是作業質量好,適用區域范圍廣,省藥省油成本低,有利于解決深山區、密林區、偏遠地等區域防治難度大、資金不足、整體防治質量不高的問題;三是可及時有效地應對大面積暴發性、突發性林業有害生物疫情,有效解決應急防治的問題。今后,我國在航空防治作業中,應積極扶持和發展專業化航空防治公司,建立和完善相關制度和準則,提高航空防治作業服務水平,大力培育航空防治市場;加快探索航空施藥技術、施藥效果檢查檢驗技術,以及高山、密林等復雜區域的航空防治技術;嚴格執行有關規定,確保飛行安全、人畜安全和非靶標生物安全。

  在信息化手段應用方面,我國已研發運用了森林病蟲害防治管理信息系統、林業植物檢疫管理信息系統、森林病蟲害預測預報信息系統等信息化管理系統。但上述管理系統各成體系、網絡化程度低,不能實現各類防治檢疫管理信息互聯互通和信息共享,急需整合。此外,物聯網技術、衛星導航定位等信息化手段在防治檢疫行業的運用滯后,也急需加強。信息化管理是各個行業實現科學發展和現代化建設的重要工具和手段,當前,需重點整合和優化林業有害生物防治、檢疫、監測等信息化資源,逐步實現林業有害生物防治信息“一張圖”;需加快物聯網技術、衛星導航定位等信息化手段在監測調查、檢疫監管、防治作業工作等方面的推廣運用,切實提高信息化手段的運用水平,全力推進防治工作的現代化。

  在科技支撐方面,需要國家和地方相關科技計劃(基金、專項),加大對林業有害生物成災機理、抗性樹種培育、營造林控制技術、生態修復技術、外來有害生物入侵防控技術、快速檢驗檢測技術、空中和地面相結合的立體監測技術等基礎性、前沿性和實用性技術研究和推廣應用的支持力度;需加快以企業為主體、產學研協同開展防治技術創新和推廣工作,著力解決快速準確檢驗鑒定、精準施藥、生物防治等防治技術難題;需加速科技成果轉化與先進技術普及,鼓勵信息素等新藥劑的研制,提高防治工作科技含量;需積極開展國際科技交流與合作,廣泛學習借鑒國外先進防治理念,有重點有選擇地引進先進技術,加快這些技術的消化吸收再創新。

  支持社團組織 促進防治事業發展

  《國辦意見》第3條要求“注重發揮市場機制和行業協會的作用,促進林業經營者自律和規范經營”。第5條明確“支持防治行業協會、中介機構的發展,充分發揮其技術咨詢、信息服務、行業自律的作用”。

  李克強總理在2013年召開的國務院機構職能轉變動員電視電話會議上明確指出,要“注意發揮和落實行業協會的作用與責任”。

  社團組織是黨和政府聯系人民群眾、連接政府和市場的橋梁和紐帶,具有較強的公益性特點。林業有害生物防治作為一項公益事業,主要為社會服務,更需要社團組織的廣泛參與。同時,發揮社團組織作用,促進林業有害生物防治工作的全面開展,也是我國林業有害生物防治工作多樣化開展的重要組成部分。

  當前,各級林業有害生物防治檢疫機構需主動轉變職能,按照社會主義市場經濟運行規律,引導、鼓勵和支持行業協會等社團組織以不同形式參與林業有害生物防治工作,切實發揮行業協會等社團組織在防治服務、防治管理方面的作用;加強防治協會等社團組織建設的指導,促使其更好地發揮應有的橋梁和紐帶作用,有效提升公眾參與防治工作的程度和水平。

  知識鏈接

  林業有害生物:是指危害森林、林木、荒漠植被、濕地植被、林下植物、林木種苗、木(竹)材、花卉、林產品的病、蟲、鼠、兔及有害植物等有害生物。

股票涨跌的原理

主辦:衡南縣林業局 地址:湖南省衡陽市衡南縣云集雅園路

電話:0734-8551600 技術支持:捷報科技

備案序號:湘ICP備13007437號-1